Innovative Beschaffungskonzepte für Smart Cities – wie die Transformation gelingen kann

Die Stadt der Zukunft – was hat sich die Menschheit zu Beginn des 20. Jahrhunderts nicht alles darunter vorgestellt? Bunte Lichter, fliegende Autos, Schwebebahnen, Luftschiffe – eine voll technologisierte Welt mit riesigen, selbstfahrenden Maschinen in einer individuellen Anonymität. Im Laufe der Zeit hat sich das Bild, wie wir uns eine moderne Stadt vorstellen, stark gewandelt. Wir haben heute andere Bedürfnisse und beanspruchen beim Zusammenleben in einer Quartiersgemeinschaft mehr Freiheit, Flexibilität und Platz für den Einzelnen.

Unsere Erwartungen sind auch geprägt von den neuen technologischen Möglichkeiten, besonders des Internets, sowie von den besonderen Herausforderungen unserer Zeit: Unsere Gesellschaft ist in hohem Maße an moralischen und ökologischen Werten orientiert.

Städte sind heute weltweit der Ort, den die meisten Menschen als Lebensort bevorzugen. In der Stadt kann man geballt alle gesellschaftlichen Wirkungen spüren, da sind Vielfalt und Leben, die größten Chancen auf Entfaltung, aber auch die größten Probleme: Kriminalität und Gewalt, Luftverschmutzung, Verkehrschaos und Wohnungsnot. Auch sind Städte von den Auswirkungen des Klimawandels besonders betroffen – durch die dichte Bebauung und karge Vegetation heizen sie sich im Sommer auf und haben durch fehlende Speicherkapazitäten häufig mit Hochwasser zu kämpfen.

Hintergrund

Im Jahr 2008 betrug der weltweite Urbanisierungsgrad erstmalig mehr als 50 Prozent. Damit lebte die Mehrheit der Weltbevölkerung in Städten; dieser Urbanisierungstrend wird sich  zukünftig verstärken und beschleunigen. Laut Prognosen der Vereinten Nationen wird der weltweite Anteil der städtischen Bevölkerung bis 2030 auf über 60 Prozent steigen und im Jahr 2050 rund 70 Prozent erreicht haben. In Deutschland leben jetzt schon 80 Prozent der Bevölkerung in Städten.

Hinzu kommen weitere große Herausforderungen unserer Zeit: Die schnelle Transformation zu einer unabhängigen, auf erneuerbare Energien ausgerichteten Energiegewinnung ist ebenso dringend wie die allgemeinen Aufgaben, etwa die Mobilitätswende, die im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Klimawandels stehen. Hinzu kommen weitere große Themen wie die Modernisierung der Verwaltung und Schulen durch Digitalisierung, verbunden mit gesteigerten Anforderungen an die Sicherheit.

Smart Cities: Wie kann eine Kommune diesen multimodalen Zielen begegnen, besonders in Zeiten großer Einsparungen?

Sich auf den Weg machen! – Das ist die Devise von immer mehr Kommunen, die smarte Strategien für eine integrierte und nachhaltige Stadtentwicklung entwerfen, zumeist mithilfe von digitalisierten Lösungen. Diese sogenannten „Smart Cities“ sind laut Smart City Charta des zuständigen Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB, damals BMI, 2017)¹ intelligente, zukunftsorientierte Kommunen, die die Bedarfe der Menschen in den Mittelpunkt des Handelns stellen.

Im Idealbild ist eine Smart City eine CO2-neutrale, grüne und gesunde Kommune: Sie fördert innovative und umweltfreundliche Mobilitäts-, Energie-, Wärme-, Wasser-, Abwasser- und Abfallkonzepte. Sie setzt Digitalisierung gezielt ein, um die lokale Wirtschaft und neue Wertschöpfungsprozesse zu stärken und stellt passende Infrastrukturangebote zur Verfügung. Kommunale Aufgaben werden durch neue,  maßgeschneiderte Lösungen innovativ umgesetzt. Partizipation und Akzeptanz durch die Bürgerinnen und Bürger sind nicht nur wesentliche Merkmale der Mitgestaltung, sondern unerlässlich bei Aufgaben solchen Ausmaßes; besonders die Sensorik², Datengewinnung und -verarbeitung, die mit digitalen Lösungen einhergehen, benötigen Transparenz und Aufklärung in der Bevölkerung. Eine Mammutaufgabe, die auf die Städte zukommt!

Ein Patentrezept für die Realisierung gibt es nicht, vielmehr ist es so, dass sich jede Kommune eigene strategische Ziele setzen muss, die durch individuelle und maßgeschneiderte Lösungen umgesetzt werden sollen. Diese Lösungen sind oft kostspielig und müssen häufig im Wege komplexer Ausschreibungen und aufwändiger Vergabeverfahren beschafft werden. Gerade in diesen Zeiten ist es wichtig, alle vorhandenen Mittel für die Transformation einer Kommune auszuschöpfen und die eingesetzten Steuermittel effektiv auszugeben.

Das Potenzial der innovationsorientierten öffentlichen Beschaffung ist groß

Die Transformation einer Stadt ist ein Prozess, der ein neues Denken und Handeln in der gesamten Verwaltung voraussetzt. Eine smarte Kommune muss dabei oft unbekanntes Terrain betreten und offen sein für neue, teils mutige Prozesse der Planung und Umsetzung. Die Vergabestelle spielt eine zentrale Rolle bei der Erkundung von Lösungen und bei der Umsetzung von Projektideen und Zielen. Denn ein „Weiter so wie bisher“ mit der alleinigen Abwägung von Risiko, Aufwand und Preis ist bei der Vergabe für smarte City-Projekte wenig zielführend. Innovative Vergabeprozesse, in welchen der Bedarf technologieoffen und funktional ausgeschrieben wird, in denen also nur das Ziel der Beschaffung, nicht aber der Weg dorthin vorgegeben wird, sind ebenso hilfreich wie zusätzliche Vergabe-Kriterien – wie beispielsweise die Festlegung von Innovations- und Nachhaltigkeitszielen oder der Einsatz von recycelten
Produkten und Materialien zur Förderung der Kreislaufwirtschaft.

Hintergrund

Zwischen 15 und 19 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) geben öffentliche Institutionen in den EU-Staaten nach Schätzungen der OECD jährlich im Durchschnitt für Beschaffungen aller Art aus; das sind allein in Deutschland bis zu 500 Milliarden Euro. Öffentliche Beschaffungen werden hauptsächlich auf kommunaler Ebene (ca. 58%) vergeben, gefolgt von den Bundesländern (ca. 30%) und dem Bund (ca. 12%).¹ Der Anteil der innovationsrelevanten Beschaffung macht in Deutschland bis zu 15 Prozent aus, das entspräche einem Volumen von ca. 75 Milliarden Euro pro Jahr. Allerdings werden diese Gelder bisher wenig strategisch ausgegeben. Deshalb schlägt die OECD einen nationalen Aktionsplan für Deutschland vor, der die öffentliche Beschaffung strukturiert, defragmentiert und an innovativen und gesellschaftspolitischen Zielen ausrichtet.

Öffentliche Investitionen und Ausgaben müssen – angesichts der enormen Herausforderungen – strategisch eingesetzt werden, um möglichst mehrere Zielsetzungen abzudecken, aber zugleich effizient haushalten zu können. Darin sind sich viele Fachleute aus Praxis und Wissenschaft einig. Die OECD spricht aufgrund des großen Hebelpotenzials des öffentlichen Beschaffungssektors für Innovationen gar von einem „politischen Imperativ“³.

Rafael Laguna de la Vera, Gründungsdirektor der Bundesagentur für Sprunginnovationen (SprinD), bringt das Prinzip auf den Punkt: Als Gesellschaft sollten wir „unser Geld dahin geben, wo unsere Werte sind“.⁴

Die Idee der innovativen Beschaffung ist, dass der Staat (die Kommune) als Marktteilnehmer gezielt die Nachfrage nach Innovationen anstößt. Mit einer funktionalen Ausschreibung für individuelle Lösungen, die nicht die Lösung, sondern nur das Ziel vorgibt, dem Zulassen von Nebenangeboten, die es den Unternehmen ermöglichen, eigene Alternativlösungen anzubieten, oder der vorkommerziellen Auftragsvergabe setzt die Kommune einen Anreiz für Forschung und Entwicklung. Kauft eine Kommune ein Produkt, das gerade eben erst auf den Markt gekommen ist oder sich noch im Stadium eines Prototypen oder in der Testphase befindet, trägt die öffentliche Hand zwar ein erhöhtes Risiko, kann aber von allerneuesten Entwicklungen und Forschungsergebnissen profitieren und wesentlich zur Beschleunigung von Innovationen beitragen. KMU und Startups kann sie so zur Kommerzialisierung ihrer Produkte befähigen.

Wie öffentliche Beschaffungsprojekte zur Zielerreichung der Politik beitragen: Grüne Architektur als Antwort auf den Klimawandel

In Städten sind Temperaturen höher als auf dem Land, manchmal bis zu 10 Grad und mehr. Solchen Wärmeinseln kann man durch Begrünung entgegenwirken. Vergrößern kann man die zu begrünende Fläche, wenn alle zur Verfügung stehenden Flächen genutzt werden – dazu zählen Häuserdächer, aber auch vertikale Fassaden von Hochhäusern. Die Stadt Düsseldorf lobte einen internationalen Wettbewerb zur Entwicklung eines städtebaulich-freiraumplanerischen Gesamtkonzeptes für den Kö-Bogen aus, einen Freiraum, der durch die Verlegung der Straßenbahnlinie Wehrhahn in den Untergrund freigeworden war und neu entwickelt werden sollte. Nun steht hier eine der größten Grünfassaden Europas. Eine zusammengerechnet acht Kilometer lange Hainbuchenhecke schmückt die Fassade des Geschäfts- und Bürogebäudes Kö-Bogen II, das von Architekt Christoph Ingenhoven, dem Gewinner des Wettbewerbs, entworfen wurde.

Ein spektakulärer Hingucker ist der rund 42.000 Quadratmeter große Platz für Büros, Einzelhandel und Gastronomie vor allem deshalb, weil seine ausladende Grünfassade aus mehr als 30.000 Hainbuchen besteht, die terrassenförmig angeordnet auf Schrägmauern und Dach gedeihen und das Areal in das neue grüne Herz der Großstadt verwandeln sollen. Sie verbessern das Mikroklima, bremsen den Temperaturanstieg rund um den Gebäudekomplex und sorgen für einen Kühlungseffekt. Außerdem binden sie Kohlendioxid, dämpfen den Stadtlärm und fördern die Artenvielfalt. Ihr ökologischer Nutzen entspricht dem von rund 80 ausgewachsenen Laubbäumen.5 Dabei sind die Kosten für begrünte Fassaden nicht unbedingt höher als bei einer herkömmlichen Bauweise. Denn in der Regel sind auch Fassaden sehr kostenintensiv, gerade bei repräsentativen Gebäuden mit hochwertigen Materialien, die jedoch keinen Beitrag zu den Klimazielen der Stadt und zur Ressourcenschonung leisten können.

Hinweise zur innovativen Beschaffung in Kommunen

KOINNO, das Kompetenzzentrum innovative Beschaffung, berät im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums seit vielen Jahren öffentliche Auftraggeber, Unternehmen und Kommunen auf ihrem Weg zu einer innovationsorientierten Beschaffung. Als größtes Hindernis bei der Umsetzung von innovativen Projekten wird oftmals das von vielen als komplex wahrgenommene Vergaberecht angeführt. Bemüht, der Fülle der Anforderungen rechtssicher und oftmals durch EU-weite Ausschreibungen gerecht zu werden, kommen Vergabestellen oft an ihre Grenzen der Belastung – zumal in vielen kleinen Kommunen und Gemeinden gar keine professionell besetzte Vergabstelle vorhanden ist. Häufig werden die Vergabestellen erst am Planungsende von der Fachabteilung in den Prozess einbezogen, wenn das Projekt schon weit vorangeschritten ist. Nicht selten stellt man dann fest, dass nach der Vergabepraxis die Planung nochmals geändert und angepasst werden muss.

Praxistipps für die Umsetzung von Innovationsprojekten

Susanne Kurz, stellvertretende Projektleiterin von KOINNO, rät ihren Kunden, mit den Stakeholdern eines Innovationsprojektes gemeinsam die Projektziele aufzustellen: „Bei der Planung eines umfangreichen Projekts ist die frühe Einbindung der Beschaffungs-/Vergabestelle die beste Versicherung, um hinterher keine bösen Überraschungen und Verzögerungen zu erleben.“
Zudem ist es unerlässlich, den Auftragsgegenstand gemeinsam zu spezifizieren, das Beschaffungsvorhaben in Vergabephasen zu unterteilen und die Rollen zu definieren. Für jedes einzelne Verfahren sollten Auftragswert und Volumina der Teilprojekte ermittelt und ein Vergabekonzept mit Meilensteinplan und Zeitstrahl erstellt werden. Wesentlich ist auch, die Kosten für
die juristische Beratung hinsichtlich des Vergabe- und Vertragsrechts in der Projektbudgetplanung und der Antragstellung zu berücksichtigen.

Eine Beschaffungsstrategie, die in die Kommunalstrategie eingegliedert sein kann, definiert klar die Ziele und Kriterien einer Kommune für die Vergabepraxis. Eine solche Strategie entlastet die Vergabestellen und erspart viele Diskussionen zwischen Vergabe und Fachabteilung.

Innovation und Rechtssicherheit sind kein Widerspruch! Oft scheint es so, dass man alles neu denken und gewohnte Prozesse disruptiv neu definieren muss. Kommunen geraten dabei in einen inneren Konflikt zwischen Rechtssicherheit und der Offenheit, sich auf unbekanntes Terrain zu wagen. Sie stehen dabei schnell vor der Erkenntnis, dass die Entwicklung und Erprobung von zukunftsweisenden analogen und digitalen Strategien und Lösungen für alle Daseinsbereiche nicht mehr mit den zur Verfügung stehenden Bordmitteln zu bewältigen
sind. Ein Rahmenvertrag mit einer breit aufgestellten Rechtsanwaltskanzlei, die Erfahrung im Smart-City-Bereich hat, könnte die Lösung sein, denn viele Herausforderungen und Fragestellungen des Vergabe- und Vertragsrechts sind anfangs noch nicht absehbar und sollen kurzfristig bewältigt werden können, bevor sie zu Problemen werden.

Die Förderung von Wettbewerb im Beschaffungsverfahren hat nicht nur bei der Ausschreibung von Forschungs- und Entwicklungsaufgaben den Vorteil, aus mehreren Konzepten die passendste Lösung aussuchen und mit begleiten zu können. Auch die transparente Durchführung einer Markterkundung und Konsultation mit Hilfe eines gut abgewogenen Fragen-Sets
und einer sorgfältigen Dokumentation bringt wichtige Vorabinformationen des Marktes zutage.

Fazit

All diese Maßnahmen machen deutlich: Wir sind in einer Welt angekommen, in der es nicht mehr nur um die reine Verwaltung von kommunalen Leistungen geht, sondern in der der Staat und besonders auch die Kommunen immer mehr gefordert sind, als handelnde Akteure eine gestaltende Rolle einzunehmen. Die Transformation wird lokal umgesetzt, ohne Innovation und das Betreten von neuen, auch teilweise unbekannten Pfaden kann sie nicht gelingen. Das öffentliche Beschaffungsvolumen ist enorm und bietet viel Gestaltungspotenzial, um Innovationen in der eigenen Kommune anzuregen. In der Summe trägt jede Kommune mit ihren Maßnahmen dazu bei, Innovationen zu beschleunigen, den CO2-Ausstoß zu verringern, die Energiewende voranzubringen und für Menschen eine lebenswerte Umwelt zu schaffen und zu erhalten.

Viele Kommunen haben sich auf den Weg gemacht, die Transformation einzuläuten. Technologische Unterstützungsleistungen wie digitale Bürgerdienste, Apps wie der Datenraum Freiburg oder digitale Zwillinge sind wichtige Tools, um die Ziele einer smarten City umzusetzen. In der heutigen Zeit, wo so viele verschiedene Herausforderungen gleichzeitig zu bewältigen sind, sind es meist neue und maßgeschneiderte Produkte, die mithilfe neuer Technologien vernetzte Lösungen anbieten können.

Gerade innovative Beschaffungsverfahren, in welchen der Bedarf technologieoffen und Startup-freundlich ausgeschrieben werden kann, fördern den Wettbewerb und können dem Ziel der Innovation besonders gut Rechnung tragen: sie machen den Weg frei für ganz neue, teilweise unkonventionelle, aber besonders passfähige Lösungen. Außerdem fördern innovative Beschaffungsverfahren ein innovationsfreundliches Klima, das KMUs und Startups in besonderer Weise bei der Kommerzialisierung ihrer Produkte hilft.

Im Austausch miteinander können Kommunen nicht nur voneinander lernen, sie können auch bei ähnlichen Bedarfen gemeinsame Beschaffungen vornehmen und so Kosten und Risiken teilen. Es scheint das Zeitalter der Städte und Regionen gekommen zu sein. Sie setzen die Standards für die Zukunft: wie smart, sicher, innovativ und nachhaltig Deutschland und Europa die Transformation in eine neue Zeit schafft, hängt von der Umsetzung vor Ort ab!

Weitere Informationen und Quellen:

¹Vgl. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) (2017), S. 11

²Als Sensorik werden die mit Sensortechnik gesteuertenoder überwachten Prozesse bezeichnet, wenn nicht-elektrische Messgrößen generell in elektrische Signale umgewandelt werden.
Sensoren sind in unserem Alltag omnipräsent und finden sich in allen Bereichen des alltäglichen Lebens, wie z.B. in Automobilen, Haushaltsgeräten, Kommunikationsmedien, Videound
Audiomedien sowie der Spieltechnik.

³vgl. OECD (2017): The Innovation Imperative in the Public Sector. Setting an Agenda for Action & OECD (2017): Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, S. 3.

⁴vgl. Peters, Robert (2022): „Standpunkt: Künstliche Intelligenz: Europäische Sprachmodelle und die Rolle des Staates im Innovationsökosystem“, in: Tagesspiegel Background  „Digitalisierung&KI“ vom 04.04.2022